مدرن‌سازي گمرکات

گمرک در ميان سازمان‌ها و نهادهاي حکومتي نسبت به ساير بخش‌ها چندان مورد توجه نيست. در بسياري از کشورها، نام اين سازمان بيشتر به خاطر فساد و ناکارآمدي بر سر زبان‌هاست. و در دنياي ايده‌آليستي تجارت آزاد و اعتماد دوطرفه چنين نهادي اصلا وجود ندارد. اما در واقعيت گمرکات اجتناب ناپذيرند. نقش گمرکات در دريافت ماليات‌ بازرگاني در بسياري از کشورها همچنان از اهميت ويژه‌اي برخوردار است و يکي از محل‌هاي اصلي درآمد دولت مخصوصا در کشورهاي در حال توسعه به شمار مي‌رود. به همين دليل صندوق بين‌المللي پول که يکي از حاميان آزادسازي مبادلات تجاري مي‌باشد، حجم قابل توجهي از کمک‌هاي فني را صرف بهبود کارکد گمرکات کرده است. مقاله حاضر که توسط صندوق بين‌المللي پول منتشر شده به بررسي اين موضوع مي‌پردازد.
در جهان امروز که مسائل امنيتي اهميت ويژه دارد، به ماموران گمرکات طيف وسيعي از وظايف محول شده است که مهمترين آن جابه‌جايي کالا در مرزهاي کشور است. به غير از دريافت عوارض از کالاهاي روبه‌افزايش تجاري، گمرکات نقش مهمي در کنترل مرزها ايفا مي‌کنند و بيش از نيمي از ماليات ارزش افزوده در کشورهاي در حال توسعه توسط اين نهاد دريافت مي‌شود. گمرکات همينطور وظيفه دارند تا با قاجاق مبارزه کنند، مجموعه روبه‌افزايش قوانين و توافق‌نامه‌هاي بين‌المللي تجاري را به اجرا درآورند، آمار گمرکي بين‌المللي را تهيه نمايند و به نگراني‌هاي امنيتي که بعد از 11 سپتامبر در بعضي از کشورها مانند آمريکا به وظيفه اصلي گمرک تبديل شده، بپردازند.

با وجود آنکه در چند دهه اخير مبادلات تجاري در کشورهاي در حال توسعه به‌ويژه فقيرترين آنها به صورت قابل توجه آزاد شده، اما هنوز عوارض گمرکي بخش اصلي درآمدهاي دولتي را تشکيل مي‌دهد. تعرفه‌هاي گمرکي در کشورهاي عضو سازمان توسعه و همکاري اقتصادي (OECD) ظرف 25 سال گذشته بيشتر از نصف کاهش يافته است. حال آنکه در ساير نقاط جهان، کاهش در اين حد نبوده است. متوسط نرخ تعرفه‌هاي گمرکي در آفريقا همچنان بالاست. در آفريقاي مرکزي و جنوبي، درآمدهاي گمرکي هنوز در حدود يک‌چهارم درآمد مالياتي دولت‌ها را تشکيل مي‌دهد. در آسيا و اقيانوسيه اين درآمد گمرکي در حدود 19 درصد و در خاورميانه و آسياي مرکزي، در حدود 8/19 درصد درآمد مالياتي دولت است.
از 1980 تا کنون طبق آمار حجم مبادلات کشورها شروع به افزايش کرده و شکي وجود ندارد که عامل کاهش تعرفه‌هاي گمرکي در اين افزايش موثر بوده است. حجم مبادلات تجاري مهمترين عامل تعيين کننده حجم کار گمرکات است و با افزايش حجم مبادلات تقاضاي گمرکات به نسبت افزايش مي‌يابد. در اين شرايط چالش اصلي اين است که عوارض تجاري به گونه‌اي تعريف شود که کمترين آسيب را به جريان تجارت بين‌المللي وارد کند.
در اين ميان تسهيل جريان کالاها در گمرک نياز به بهبود دارد. جريان بررسي و دريافت عوارض گمرکي در مديريت گمرکي قديمي با بازديدهاي فيزيکي گسترده در مبادي ورودي همراه است که گاهي با قانون‌گذاري‌هاي غيرمرسوم نظير بازرسي 100 درصد کالا در نقطه ورود يا سياست‌گذاري‌هاي تعرفه‌‌اي که شامل اختلافات وسيع در تعرفه‌ها و معافيت‌هاي تعرفه‌اي متعدد مي‌باشد، بسيار پيچيده‌تر نيز مي‌شود و به مشکلات نظارت بر جريان مبادلات مي‌افزايد. استفاده‌هايي از فناوري اطلاعات براي پردازش و ضبط اطلاعات محموله‌ها شده است، اما تلاشي خلاقانه براي استفاده از اين فناوري در جهت تسهيل بازرسي‌ها صورت نگرفته است و به همين خاطر محموله‌ها معمولا با تاخيرهاي ناخواسته و غيرقابل پيش‌بيني قبل از ترخيص از گمرک مواجه مي‌شوند. قوانين و دستورالعمل‌هاي مربوط به تعيين ارزش واردات و نظارت بر عدم سوءاستفاده از معافيت‌هاي گمرکي هم به گونه‌اي است که در بسياري از کشورها به درستي اجرا نمي‌شود.
از همه مهمتر، فساد گمرکي به صورت فراگير وجود دارد و به عنوان يکي از ابزارهاي عادي تجاري درآمده است. روابط ميان بخش خصوصي و گمرک هم معمولا خصمانه و همراه با دشمني است.
با وجود آنکه کارا شدن گمرکات مي‌تواند به تسهيل بازرگاني کمک کند، اما گمرک ماهيتا به صورت اجتناب‌ناپذير به صورت يک مانع بر سرراه بازرگاني قرار دارد. هدف از مدرن‌سازي گمرکات کاهش اين موانع به حداقل ممکن و در عين حال مطابق با اهداف دولت است. موانع گمرکي بسيار هزينه‌زا هستند. تحقيقي که در سال 1994 در کنفرانس توسعه و تجارت سازمان ملل متحد ارائه شد، تخمين مي‌زد که هزينه مبادلات بازرگاني در اوايل دهه 1990 در حدود 7 تا 10 ارزش جهاني مبادلات بازرگاني باشد. تحقيقات ديگران نيز نشان مي‌داد، هزينه يک بازرگان در هر محموله براي هماهنگي با مقررات گمرکي در حدود 27 درصد ارزش آن محموله است و در کشورهاي در حال توسعه گاهي اين رقم بسيار بيشتر هم مي‌شود. در اتحاديه اروپا، قبل از حذف مرزها، در نقاط کنترل مرزي،‌ با وجود آنکه هيچگونه عوارض گمرکي وجود نداشت، اما هزينه‌ها به 3 تا 4 درصد ارزش مبادلات داخلي مي‌رسيد. در اين ميان پاسخ‌گويي به نگراني‌هاي امنيتي همراه با تسهيل مبادلات و به حداقل رساندن هزينه‌هاي هماهنگي با قوانين گمرکي چالش اصلي را تشکيل مي‌دهد.
براي کاهش هزينه‌هاي اقتصادي قابل توجه فعاليت گمرکي ناکارا، هم در محيطي که گمرک فعاليت مي‌کند و هم در نحوه فعاليت، تغييرات بنيادي بايد اعمال شود. يک گمرک کارا بايد اطمينان دهد که قادر است عوارض و ماليات‌ها را همانگونه که قانون‌گذار تعريف کرده در بهينه‌ترين شکل و به شيوه‌اي که تا حدامکان از فساد و تاثير سياسي بدور است،‌جمع‌آوري کند. تجربه کشورهاي موفق در زمينه کاراسازي گمرک نتايج زير را در بر داشته است:
- جداکردن مشخص دستگاه سياست‌گذاري عوارض و تعرفه‌ها از مديريت گمرک همراه با قوانين و مقرراتي که در حدامکان ساده و شفاف هستند.
- محرمانه‌ نگه‌داشتن اطلاعات ماليات‌دهندگان
- تعريف حدود عملکرد شامل اهداف درآمدي و انتظارات خدمات‌دهي و منابعي که بايد صرف اين موارد شوند.
- مديران حرفه‌اي گمرکي که خوب آموزش ديده‌اند و خوب حقوق مي‌گيرند.
- دستورالعمل اجرايي براي کارکنان که در آن به صورت مشخص انتظارات بيان شده و پيامدهاي تخلفات هم روشن شده است.
- ايجاد يک مرکز بازرسي داخلي موثر
- ايجاد يک مکانيزم مشخص و موثر براي تجديدنظر و به صورت کلي‌تر جوي که پرداخت‌کنندگان عوارض را به طرح مسائل و تفسير قوانين مالياتي و مديريتي ترقيب کند.
صندوق بين‌المللي پول در جهت اهداف ذکر شده چهار تغيير کليدي را پيشنهاد مي‌دهد:
1- سياست‌گذاري بازرگاني منسجم و قوانين حمايتي روشن.
2- به‌کارگيري دستورالعمل‌هاي ساده و مدرن
3- انتقال مسئوليت برآورد مقدار ماليات و عوارض به عوارض‌دهندگان هم‌زمان با انتقال بازرسي‌هاي فيزيکي از مرحله قبل از ترخيص به بعد از ترخيص
4- معرفي ساختارهاي سازماني و مشوق که به يکپارچگي و اثرگذاري مديريت گمرکات کمک کنند
مراکش و غنا دو کشوري هستند که با در نظر داشتن موارد فوق به مدرن‌سازي مديريت گمرکات خود پرداخته‌اند.
در مراکش در سال 1996متوسط زمان توقف کانتينرها در بندر کازابلانکا در حدود 16 روز بود که از اين زمان 10 روز آن به خاطر نظارت گمرکي صرف مي‌شد. گمرکات مراکش با استفاده موثر از فناوري اطلاعات به بهبود قوانين گمرکي، ساده‌سازي مراحل گمرکي، اجراي کنترل‌ها با توجه به فاکتورهاي ريسک و ايجاد يک سيستم بازرسي داخلي موثر پرداخت. ظرف سه سال از اجراي اين اقدامات مدت زمان توقف کانتينر از 16 روز به 10 روز کاهش پيدا کرد و مدت زمان ترخيص کالا در 85 درصد موارد به کمتر از يک ساعت و نيم رسيد. به گزارش بانک‌جهاني در سال 2002 تمامي اين تغييرات بدون هيچگونه تاثير مشخص بر درآمدهاي گمرکي انجام شد.
غنا در دهه 1990 به طرح‌ريزي اصلاحات بازرگاني جهت جلب سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي و توسعه رقابت اقتصادي، پرداخت. تا سال 1998 مشخص شد که موفقيت اين اصلاحات در گرو اجراي اصلاحات موازي در خدمات گمرکي خواهد بود. عامل اصلي موفقيت غنا در اين جريان ايجاد يک شبکه يکپارچه يارانه‌اي ميان گمرکات، وزارت بازرگاني، بانک مرکزي، خطوط کشتيراني، شرکت‌هاي فرواردينگ و ساير بانک‌ها بود که اطلاعات مربوط به جريان واردات را به همه آنها انتقال مي‌داد. اين شبکه به تقليد از شبکه بازرگاني سنگاپور طراحي شده بود. در سال 2003 مدت زمان انجام امور گمرکي در غنا از 24 ساعت به 10 دقيقه کاهش يافته بود.
با وجود آنکه بسيار مشکل مي‌تواند فوايد بالقوه مدرن‌سازي گمرکات را با هر دقتي اندازه‌گيري کرد، اما به طور مشهود مشخص است که بهبود فعاليت گمرکات موجب افزايش درآمدهاي دولت و بهبود ارائه خدمات به بازرگانان مي‌شود و اين موارد دستاوردهاي قابل توجهي به شمار مي‌روند.

منبع: صندوق بين‌المللي پول